Формирование правительства

15 августа 1921 года на Всетувинском учредительном хурале, благодаря совместной дружной работе тувинских и русских делегатов, была принята Конституция государства Танну-Тува улус. Первый Основной Закон ТНР сложился путем объединения предложений тувинской и русской делегаций, высказанных во время встречи на Хемчике, а также на базе проекта, разработанного русской делегацией, обсужденного и единогласно принятого тувинскими и русскими делегатами Всетувинского учредительного хурала. Тем самым был осуществлен глубокий прорыв в области права, совершен переход от общества обычного (устного) права к государственному конституционному строю.
В первой конституции было прописано внутреннее государственное устройство ТНР. Однако нельзя сказать, что заложенная в первую конституцию структура государственных органов в лице Центрального Совета и всехошунного съезда (затем Великого Хурала) оказалась во всем удачной.
В соответствии с решением Всетувинского учредительного хурала, 3 октября 1921 года под председательством Буяна-Бадыргы состоялось первое заседание тувинского правительства. Оно собралось в обстановке назревавшей угрозы вторжения из Северо-Западной Монголии белых отрядов. Но его работу трудно назвать конструктивной, направленной на поддержание первых ростков государственности и отражение назревавшей военной угрозы.
Дело в том, что само правительство еще не было структурировано, и не имело программы хотя бы первоочередных действий. Вопрос о его структуре и функциях членов правительства ни в решениях учредительного хурала, ни в конституции проработан не был. Сказалось и то, что бывший амбын-нойон Тувы Соднам-Бальчир, ссылаясь на болезнь, от поста главы правительства отказался. Его решения прождали целый месяц. Много времени было потрачено участниками заседания на выбор нового главы правительства, которым стал Монгуш Буян-Бадыргы. Первый состав во главе с Буяном-Бадыргы из-за несовершенства вертикали власти не смог возглавить защиту государства от пришедшего в начале декабря 1921 года из северной Монголии военного отряда белого генерала А. С. Бакича. Вся тяжесть борьбы с ним легла на плечи русских партизан и красноармейцев, при участии группы тувинских партизан.
Надежная структура правительства начала вырисовываться только через полгода. В феврале 1922 года были созданы Совет Министров и первые четыре министерства: иностранных и внутренних дел, юстиции и военное, в конце того же года – министерство финансов. Это правительство в исторических документах названо «Временным», поскольку его состав не мог пройти утверждение тогда еще несуществующим Великим Хуралом, созванным позднее, в 1923 году. Легитимный статус правительства, а значит и его глав не был до конца оформлен. В реорганизованном правительстве Буян-Бадыргы занял место сопредседателя. Вторым председателем был Маады Лопсан-Осур. Осенью 1923 года Буян-Бадыргы снова стал главой правительства. Будучи избранным на I Великом Хурале (высшем органе власти ТНР), он стал первым легитимным премьер-министром молодой республики. Кроме того, он стал первым председателем I Великого Хурала и вел его работу.
О представительно-законодательной власти
Многочисленные архивные документы свидетельствуют, что Хуралы, находясь в орбите советского влияния, не имея собственного опыта законодательной деятельности и контактов с парламентскими странами, как в части решаемых задач, так и по представительству в них социальных слоев и групп населения развивались не по образцу парламентов, а по примеру Советов. Тем более, что в ТНР отсутствовало разделение власти на ветви, судебная власть, как таковая, до начала 1930-х годов отсутствовала вообще, а значит не было и условий для появления парламента. Понятно также, что создание «буржуазных парламентов» не входило в планы советников и инструкторов из СССР, которые помогали тувинским «государственникам» в создании институтов власти. Нигде в архивных документах периода ТНР не встречается термин «парламент». Те, кто приписывал Буяну-Бадыргы роль основателя тувинского парламентаризма, все это не учитывали.
На первых порах правительство сосредоточило в своих руках почти всю полноту реальной власти: исполнительной, судебной и в значительной части законодательной. Если по конституции оно могло «в промежутках между съездами (Великого Хурала – авт) …издавать Постановления в пределах настоящей Конституции», то на деле Совет Министров и разрабатывал, и утверждал не только постановления, но и законы. Великие Хуралы были скорее представительной властью, чем законодательной. С момента создания их обязанностью стало обсуждение и принятие законов, подготовленных правительством. Сами законотворчеством они не занимались. Лишь с образованием Малого Хурала, в соответствии с конституцией 1924 года, законотворческая деятельность становится прерогативой законодательной власти.
При оценке работы I Великого Хурала у нас есть возможность, опереться на документ, опубликованный в разных переводах со старомонгольского языка в двух сборниках документов: «Конституции Тувы. 1921 – 1993 гг.» и «На перекрестке времени». Это пакет законопроектов, предложенных на обсуждение и утверждение делегатов Председателем Президиума I Великого Хурала Монгушем Буяном-Бадыргы. Принятие этих законов заложило фундамент для работы органов государственной власти в будущем.
I Великий Хурал ТНР работал с 20 сентября по 1 октября 1923 года. В его работе приняли участие 150 делегатов.
Повестка дня съезда включала:
1. Приветственную речь председателя Буяна-Бадыргы. 2 Доклад министра иностранных дел. 3. Доклад министра юстиции. 4. Доклад министра внутренних дел. 5. Доклад Госторга. 6. Доклад Минфина о налогах. 7. Выборы в Совет Министров. 8. Текущие дела: а) об упразднении чинов на первом съезде ТНРП; б) об организации власти в кожуунах; в) о порядке проведения выборов в местные органы.
Председатель съезда, глава правительства Монгуш Буян-Бадыргы в своей приветственной речи отметил независимость тувинского государства, обратив внимание на сочувствие и помощь со стороны СССР и недружественную позицию Внешней Монголии. Делегаты поддержали председателя съезда, выразив надежду, что существующее положение изменится, «когда и в монгольском и в тувинском правительстве будут другие лица». Генеральный секретарь ЦК ТНРП Оюн Курседи выступил с речью о значении освобождения Тувы от иностранного гнета для повышения материального благосостояния народа. Собравшихся также поприветствовали советский консул Ф. Г. Фальский и председатель Исполкома Русской самоуправляющейся трудовой колонии (РСТК) Г. Я. Стрелков.
Затем был рассмотрен и положительно решен вопрос об отмене всех старых привилегий, должностей, титулов и чинов. По логике вещей его следовало рассмотреть перед выборами Совета Министров. Тогда избранные в правительство бывшие феодалы и чиновники получили бы формальные права быть избранными. А так они сначала вошли в правительство и только затем последовала отмена титулов, чинов и привилегий его утратили. Подобного рода ошибки проистекали в основном из-за недостатка опыта государственной работы.
Следует отметить, что с созывом I Великого Хурала (съезда) в республике появился высший орган власти, который, заняв подобающее ему положение в системе власти, придал легитимность всем государственным институтам. Как говорят в таких случаях, все встало на свои места.
За время своей работы Великий Хурал, проходивший под председательством Монгуша Буяна-Бадыргы, принял целый ряд важных решений. Из анализа содержания его работы видно, что он действовал не по букве первой конституции – не как законодательный, а скорее, как представительный орган власти, только обсуждал и утверждал наработанные правительством законопроекты. Законотворческой деятельностью не занимался. Великий Хурал был совершенно необходимой, но для законотворческой работы слишком громоздкой структурой. Все выше сказанное можно в полной мере отнести и к последующим девяти Великим Хуралам, оставившим глубокий след в истории Тувы.
Территориальный вопрос
При рассмотрении на Всетувинском учредительном хурале вопроса о составе правительства с докладом выступил Буян-Бадыргы. Так как правительство формировалось путем квотирования его членов от каждого хошуна, необходимо было определиться с административно-территориальным делением провозглашенной республики. На основе доклада Буяна-Бадыргы было принято решение об исключении из состава тувинского государства юго-восточного Хазутского хошуна.
В протоколе Всетувинского учредительного хурала сказано буквально следующее: «Правительство намечается из семи членов: от Даа хошуна, Бэйзы хошуна, Ойнар хошуна, Сальджак хошуна, Тоджинского хошуна, Маады хошуна по одному члену и от Шалк и Сартула, как самых малочисленных, одного члена. После живого обмена мнениями предложение Баяна Бадырху принимается. В связи с этим съезд также постановляет: Хазутский хошун, живущий в Монголии, исключить из состава народа Танну-Тува, а Шалк и Сартул, состоящие только из двух сумо, объединить в один хошун Шалк-Сартульский». Это единственный фрагмент документа, проливающий хоть какой-то свет на столь важное историческое событие, каким является отделение Хазутского хошуна от Тувы.
Забегая на семь лет вперед, обратимся к материалам проходившего в 1928 году Буддийского съезда. На нем в ходе работы поднимался вопрос о присоединении к Монголии Хазутского хошуна или, как говорили ламы, тарахат (дархат). «Почему наше правительство не принимает никаких мер, - спрашивали они, - ведь они наши же, тувинцы?». На что премьер-министр правительства Куулар Дондук ответил: «Когда нужно и можно было, просто не сумели». Этим он, видимо, хотел сказать, что пока у Тувы не было договора с Монголией, вопрос об отделении хошуна окончательной юридической силы не имел. Но в 1926 году такой договор заключили. Подписание этого международного акта автоматически означало юридическое оформление передачи Хазутского хошуна Монголии.
В 1927 году впервые в тувинском правительстве заговорили о необходимости возвращения дархат под юрисдикцию ТНР. Весной 1928 года (не позднее мая) предполагалось под видом собирающих пожертвования лам направить к дархатам на два месяца 2 – 3 человека «с задачей узнать настроение…, ознакомится с внутренним положением, управлением» и т.п. Возглавить группу разведчиков должен был начальник службы безопасности (УГВПО) Сат Чурмит-Тажи. Затем предполагалось направить к дархатам группу до 14 человек, которые по прибытии на место должны разбиться на несколько мелких групп и рассредоточиться по территории, занимаемой дархатами, с целью агитации населения за присоединение к ТНР. Параллельно с этим тувинское правительство поведет с монгольской стороной дипломатическую работу о возвращении дархатов. Когда дархат удастся склонить к присоединению, среди них будет проведен плебисцит. Ответственными за реализацию этого плана назначались председатель Совета ТНР Куулар Дондук и его заместитель Талха-Сюрюн.
Рассказывая все это, Куулар Дондук никого из виновных в передаче Хазутского хошуна не назвал. Тем более, что и сам должен был разделить с ними ответственность, как глава тувинской делегации, подписавшей договор с Монголией в 1926 году. Присутствовавший на Буддийском съезде Буян-Бадыргы его выступление не комментировал и никакого участия в его обсуждении не принимал. Вместе с тем привлечение материалов Буддийского съезда показывает, что ответственность за отделение Хазут-хошуна от Тувы должны разделить с Буяном-Бадыргы все, кто работал над подготовкой тувинско-монгольского отношения 1926 года, заключал его и подписывал.
Из сказанного выше следует, что наряду с огромными успехами в создании государства и государственных институтов власти, был также допущен ряд политических ошибок, связанных со слабой проработкой вопросов управления государством и частичной утратой его территории.
Николай МОЛЛЕРОВ, доктор исторических наук.